Las relaciones estado-sociedad (incluyendo su dimensión económica) se producen en tres planos distintos, y en cada uno de ellos establecen un pacto de características diferentes. Por una parte, un pacto de gobernabilidad, según el cual se fijan las reglas de juego que determinan las condiciones bajo las cuales se accede a las posiciones superiores del estado y se despliega el escenario en el cual se desarrollarán las fuerzas productivas y la distribución del ingreso y la riqueza. Por otra, un pacto funcional, que establece un esquema de división social del trabajo según el cual el estado en sus diferentes niveles, el mercado y las organizaciones sociales asumen la responsabilidad de satisfacer las necesidades y demandas de los ciudadanos. Por último, un pacto distributivo en el cual se decide quienes participan en los frutos del progreso económico y del cual resultan ganadores y perdedores.
Por lo tanto, la relación estado-sociedad es una triple relación. Pero cada uno de los planos de esta relación genera una cuestión fundamental, que forma parte de la agenda esencial del estado. Nos referimos a la gobernabilidad, el desarrollo y la equidad distributiva. Estas son cuestiones permanentes de un modo de organización social cuyo eje ordenador es el sistema capitalista. Estas cuestiones fueron siempre las que dieron contenido sustantivo a la agenda estatal y, en última instancia, justificaron históricamente su conformación.
